Entwurf des VerpackDG

Mit dem 177 Seiten starken Entwurf des VerpackDG (Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz) legt die Bundesregierung die umfassendste Neuordnung des deutschen Verpackungsrechtes seit der Einführung der Herstellerverantwortung durch die Verpackungsverordnung 1998 vor.

Die zugrundeliegende EU Verpackungsverordnung PPWR (EU) 2025/40 gilt zwar unmittelbar, wird jedoch durch den vorliegenden Entwurf präzisiert und um nationale Ausgestaltungen ergänzt. Die Grundlegenden Strukturen des bisher geltenden VerpackG (Systembeteiligung, Pfandpflicht, Zentrale Stelle Verpackungsregister (ZVSR) bleiben erhalten, werden jedoch umfassend erweitert.,

Übergangsregelung für das Systemjahr 2026
Mit Blick auf die ab dem 12. August 2026 geltende neue Herstellerdefinition schafft der Referentenentwurf eine Übergangsregelung, um den kalenderjährlichen Betrieb der dualen Systeme nicht zu unterbrechen.

Neue Zulassungspflichten für Hersteller und Organisationen
Hersteller von Transport-, gewerblichen und industriellen Verpackungen sowie schadstoffhaltigen Verpackungen müssen künftig individuelle Zulassungen einholen. Die Pflicht entfällt nur, wenn die vollständige Wahrnehmung der Herstellerverantwortung auf eine nach § 17 zugelassene sonstige Organisation übertragen wird. Die Zentrale Stelle übernimmt damit eine neue Rolle als Zulassungsbehörde für diese Hersteller. Diese müssen geeignete Sammelstrukturen vorhalten, Materialbilanzen erstellen, insolvenzfeste Sicherheiten vorweisen und interne Kontrollsysteme etablieren. Eine bundesweite flächendeckende Erfassungspflicht besteht nicht, erforderlich ist lediglich die Abdeckung der belieferten Anfallstellen. Duale Systeme werden nach wie vor von den Landesbehörden zugelassen.

Anpassung der Verpackungsdefinition
Strukturellen Änderungen ergeben sich durch die Anpassung der Verpackungsdefinitionen an die EU-Verpackungsverordnung. Erstmals werden Primärproduktionsverpackungen als eigene Kategorie ausdrücklich genannt und in die Systembeteiligungspflicht einbezogen, sofern sie verbrauchernah anfallen und die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sind. Damit wird der Anwendungsbereich der Systempflicht um einen bislang nicht gesondert geregelten Verpackungstyp erweitert. Zudem werden Versandverpackungen des elektronischen Handels nun als Unterkategorie der Transportverpackungen eingeordnet. Transportverpackungen, die typischerweise mehrheitlich beim privaten Endverbraucher anfallen – insbesondere Versandverpackungen im Onlinehandel oder bei stationären Käufen mit Auslieferung –, gelten künftig ausdrücklich als systembeteiligungspflichtig. Entscheidend ist damit nicht mehr die Art der Verpackung, sondern der Ort ihres Anfalls.

Gesamtmarkt typgleicher Verpackungen
Die bisherige Formulierung, wonach Verpackungen „typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallen“, wird durch eine präzisere Abgrenzung ersetzt. Künftig ist maßgeblich, ob eine Verpackung „auf den Gesamtmarkt typgleicher Verpackungen bezogen typischerweise mehrheitlich beim Verbraucher oder vergleichbaren Anfallstellen als Abfall anfällt“. Die Änderung dient ausschließlich der Klarstellung und bestätigt die bereits in der Gesetzesbegründung verankerte ex-ante-Betrachtung anhand des Gesamtmarkts. Individuelle Vertriebswege einzelner Hersteller sind für die Einstufung nicht relevant. Sobald über die Hälfte einer Gruppe typgleicher Verpackungen im Gesamtmarkt überwiegend beim Verbraucher oder vergleichbaren Anfallstellen anfällt, gelten sämtliche Verpackungen dieser Gruppe als systembeteiligungspflichtig. Serviceverpackungen fallen ausschließlich beim Verbraucher an und werden daher unabhängig von dieser Marktbetrachtung immer als systembeteiligungspflichtig eingeordnet.

Der Entwurf setzt die PPWR-Vorgaben für Hersteller ohne Sitz im Bundesgebiet vollständig um. Diese müssen einen Bevollmächtigten benennen, der die gesetzlichen Pflichten im Inland wahrnimmt, einschließlich Registrierung, Datenmeldungen und Erfüllung der Herstellerverantwortung. Die Bevollmächtigung hat in schriftlicher Form zu erfolgen; ohne wirksam benannten Bevollmächtigten dürfen Verpackungen nicht bereitgestellt werden.

Online-Plattformen und Fulfilment-Dienstleister erhalten erweiterte Mitwirkungspflichten. Sie müssen sicherstellen, dass nur registrierte Hersteller Verpackungen bereitstellen dürfen. Plattformen und Dienstleister haben bei fehlender Registrierung die Bereitstellung zu unterbinden, die jeweiligen Hersteller zu informieren und bestimmte Daten vorzuhalten. Je nach Geschäftsmodell können Fulfilment-Dienstleister selbst als Hersteller gelten, wenn sie entscheidende Funktionen der Bereitstellung übernehmen.

Neue Organisation für Vermeidungs- und Reduktionsmaßnahmen
Mit §§ 24 bis 28 schafft der Entwurf eine zentrale bundesweite Organisation zur Förderung von Abfallvermeidung, Wiederverwendung und Wiederbefüllung. Systeme, Branchenlösungen, sonstige Organisationen und individuell erfüllende Hersteller entrichten hierfür ab 2027 eine Abgabe von 5 € je Tonne bereitgestellter oder beteiligter Verpackungen. Der anfallenden Kosten für die Wirtschaft werden auf 89,6 Mio. € beziffert. Die Organisation verfügt über klar definierte Aufgaben, ein Berichtswesen, einen Förderbeirat und eine Wirtschaftsprüfung. Die nationale Ausgestaltung geht über die EU-Vorgaben hinaus, die lediglich eine Bereitstellung entsprechender Mittel verlangen.

Neuregelung für nicht systembeteiligungspflichtige Verpackungen
Der bisher weitgehend liberal geregelte Bereich der gewerblichen und industriellen Verpackungen wird durch § 32 umfassend strukturiert. Hersteller müssen eine geeignete Rücknahmeinfrastruktur bereitstellen oder aufbauen, die getrennte Sammlung am Anfallort oder dessen Nähe sicherstellen, die Verwertung nach § 33 dokumentieren, jährliche Materialbilanzen getrennt nach Materialarten erstellen und Datenmeldungen an die ZSVR übermitteln. Die Anforderungen gelten unabhängig davon, ob der Hersteller seine Pflichten individuell erfüllt oder eine sonstige Organisation beauftragt. Im Unterschied zu den systembeteiligungspflichtigen Verpackungen im Haushaltsbereich, für die künftig die europäischen Recyclingquoten der PPWR gelten, enthält der Entwurf für gewerbliche Verpackungen keine materialbezogenen Quoten. Stattdessen knüpft § 33 Absatz 5 ausschließlich an die allgemeine abfallrechtliche Verwertungshierarchie an. Demnach müssen zurückgenommene und erfasste Verpackungen vorrangig zur Wiederverwendung und ansonsten zum Recycling bereitgestellt werden.

Erhöhte Recyclinganforderungen ab 2028
Der Entwurf übernimmt die Quoten der EU-Verpackungsverordnung weitgehend. Ab 2028 müssen

• Glas sowie Papier, Pappe und Karton ohne Flüssigkeitskartons zu 90%,
• Flüssigkeitskartons zu 80%,
• Eisenmetalle und Aluminium zu jeweils 95 Prozent
• Kunststoffe zu 75% (ab 2023 zu 80% + werkstoffliches Recycling zu 63%, ab 2028 70% und ab 2030 75 %)

recycelt werden. Im Entwurf bleibt das werkstoffliche Recycling somit als vorrangige Verwertungsform für Kunststoffe klar definiert. Die darüber hinausgehenden Anteile zur Erfüllung der Gesamtquote für Kunststoffe können laut Entwurf durch die Zuführung zu „anderen Recyclingverfahren“ erreicht werden. Damit wird das werkstoffliche Recycling als verbindliche Unterquote festgeschrieben, während zusätzliche Mengen über weitere Recyclingverfahren abgedeckt werden dürfen. Der Entwurf benennt diese weiteren Verfahren nicht näher. Chemische oder sonstige nicht-mechanische Verfahren können somit ausschließlich für den Quotenanteil genutzt werden, der oberhalb der werkstofflichen Mindestanforderung liegt.

Für Verbundverpackungen ist grundsätzlich die Hauptmaterialart maßgeblich; faserbasierte Verbunde erhalten keine eigene Quote und werden vollständig der Hauptmaterialfraktion zugerechnet. Exporte in Drittstaaten dürfen nur angerechnet werden, wenn der Exporteur gleichwertige Verwertungsbedingungen nachweist.

Mengenstromnachweise und Dokumentationspflichten
In § 34 des Gesetzesentwurfs wird die Dokumentation der Stoffströme neu geregelt. Systeme, Branchenlösungen, sonstige Organisationen und individuell erfüllende Hersteller müssen detaillierte Materialbilanzen führen, erstbehandelnde Betriebe zur Datenlieferung verpflichten, sämtliche Nachweise digital übermitteln und jährliche Prüfberichte durch registrierte Sachverständige erstellen lassen. Die ZSVR erhält erweiterte Prüf- und Anforderungsbefugnisse.

Erweiterte Aufgaben und Finanzierung der Zentralen Stelle
Die ZSVR wird Zulassungsbehörde für Hersteller nicht systembeteiligungspflichtiger Verpackungen und für sonstige Organisationen, fungiert als Registerbehörde nach der EU-Verpackungsverordnung und überwacht Herstellerpflichten, Datenmeldungen, Vollständigkeitserklärungen und Mengenstromnachweise. Zulassungen sollen künftig elektronisch und teilweise automatisiert erfolgen. Die Finanzierung der ZSVR wird ausgeweitet; künftig tragen auch sonstige Organisationen und individuell erfüllende Hersteller zu den Umlagen nach §§ 40 und 41 bei. Zusätzlich verwaltet die ZSVR die Mittel der neuen Präventions- und Reduktionsorganisation.

Konformitätsbewertung, Pfandpflicht und Vollzug
Die Regelungen zur Konformitätsbewertung setzen die EU-Vorgaben vollständig um. Hersteller müssen Nichtkonformitäten melden, Behörden anderer Mitgliedstaaten informieren und bei Risiken trotz Konformität mit den Marktüberwachungsbehörden kooperieren. Die Pfandpflicht für Einweggetränkeverpackungen wird weitgehend unverändert fortgeführt; die unionsrechtlichen Rezyklatvorgaben für Kunststoffflaschen werden integriert und die Kennzeichnungspflichten präzisiert.

 

Die Verbändeanhörung endet am 05.12.206, die Kabinettsbefassung ist Anfang 2026 vorgesehen.